La adquisición consolidada 2027-2028 busca asegurar los insumos para la salud. Mediante le modelo de concentración operativa en Birmex y circuito de pago no certero en tiempos amenazan con repetir los errores del pasado.
Cada nueva compra consolidada de insumos para la salud (medicamento y dispositivos médicos) aparece como la solución definitiva al desabasto. Se anuncia una mejor planeación, mayor volumen de compra, precios competitivos, distribución eficiente y coordinación entre las instituciones públicas.
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Luego aparecen las bases de licitación, los anexos, los contratos, las órdenes de suministro, las citas de entrega, los almacenes repletos, las facturas detenidas para pago y los pagos que no llegan. Entonces la promesa vuelve a ser una historia conocida.
La adquisición consolidada 2027-2028 será una de las operaciones más complejas e importantes del sistema público de salud. No sólo se trata de comprar grandes volúmenes de productos. Se busca coordinar durante dos años a instituciones con distintas estructuras administrativas, presupuestos, sistemas administrativos, almacenes y necesidades.
El procedimiento contempla medicamentos, antiinfecciosos y productos oncológicos y dispositivos médicos para el IMSS, ISSSTE, PEMEX, Birmex, la Comisión Nacional de Salud Mental y Adicciones; el Centro Nacional de Prevención y Control de Enfermedades; el Centro Nacional de Equidad de Género y Salud Sexual y Reproductiva; y el Centro Nacional para la Prevención y Control del VIH y Sida.
Un gran paradigma y digno de dedicarle una publicación, es el cambio en el carácter de la licitación. Durante 7 años consecutivos las licitaciones consolidadas se generaron son tratados de libre comercio, bajo la mal llamada política pública “piso parejo”, donde los países con reglas fiscales sin una asimetría fiscal con las nacionales, lograron grandes asignaciones. Esta ocasión se respetan los tratados de libre comercio y no podrán participar en las primeras dos licitaciones que se convocan bajo cobertura de tratados de libre comercio.
Otra de las modificaciones legal-sanitaria de alto impacto es la no participación de insumos que no cuenten con registros sanitarios emitidos por COFEPRIS, política que también durante 7 años provocó un caos en la regulación de los almacenes, con insumos sin registros sanitarios nacionales en idioma diferente al español que desarrollo una crisis en la metodología de almacenaje, distribución y logística y utilización.
Y la cereza de este gran pastel consolidado, es que no basta que el proveedor cotice a su mejor precio, porque al final del evento existe la posibilidad que la mayor parte de los insumos pasen previo a la asignación por el proceso de las OSD (ofertas subsecuentes de descuento) mejor conocidas como subastas en reversa, donde los proveedores tendrán que bajar más el precio.
Birmex aparece como área contratante consolidadora y cada participante retiene la responsabilidad para la formalización, administración y pago de sus contratos. La vigencia prevista es del 1° de enero de 2027 al 31 de diciembre de 2028. Dos años con un estricto modelo, donde la factibilidad depende de que los astros y los signos del zodíaco se alinean.
Una gran compra no significa gran abasto
Si bien concentrar la demanda puede traer mejores condiciones económicas y reducir la dispersión por varios procedimientos independientes, comprar no es lo mismo que abastecer. Entre la adjudicación y el paciente se encuentran decenas de eslabones: planeación; investigación de mercado; licitación; adjudicación; producción; importación; liberación sanitaria; emisión de órdenes; asignación de citas; transporte; recepción; inspección; almacenamiento; distribución; facturación y pago.
La calidad sanitaria no es negociable. El problema surge cuando el formalismo administrativo prevalece sobre la capacidad material de fabricación y entrega. A esto se le suman: inventarios a 3 meses, entregas urgentes, reportes mensuales, pruebas de laboratorio, garantías, canjes, deducciones y penas convencionales.
El Estado ha dejado muy claro lo que espera del proveedor. No ha sido tan específico en cuanto a lo que el proveedor podrá esperar del Estado. Ahí se concentran los tres puntos más caóticos del nuevo procedimiento.
1. Sanciones no suficientemente claras.
Se señala explícitamente una pena convencional equivalente al 2.5% diario sobre el valor total de los bienes entregados con retraso y una penalización equivalente al 10% del valor total de la orden en caso de no cumplir con una entrega urgente. Donde la oscuridad de las reglas no especifica los días de sanción y la ambigüedad aloja la posibilidad de limitarlas hasta el monto total de la garantía de cumplimiento mediante una fianza.
El punto más delicado es el deslinde entre el incumplimiento atribuible al proveedor y las fallas atribuibles a la institución. Es posible que la entrega se frustre porque el proveedor no tiene el producto, pero también porque no se la cita, el almacén está saturado, la plataforma no permite cargar documentos, la prevalidación no concluye o la recepción es desaprobada sin motivación suficiente.
Adicionalmente existe evidente asimetría, ya que las consecuencias hacia el proveedor están ampliamente desarrolladas: podrá ser sancionado, objeto de deducciones, rescindido, obligado a sustituir bienes o afectado mediante ejecución de garantías. Las bases no establecen consecuencias recíprocas cuando la institución ordena tarde, no otorga cita, retrasa el contrarrecibo, observa una factura indebidamente y por indefinida o paga extemporáneamente respecto al plazo contractual.
La disciplina contractual debe ser bilateral. Un contrato público no puede operar como un régimen donde una parte concentra todas las facultades sancionatorias y otra parte absorbe todos los riesgos.
2. Birmex: comprador central y nodo operativo sin capacidad plenamente acreditada
Birmex es el centro del modelo. El Anexo Técnico la señala como área contratante consolidadora y le asigna funciones vinculadas con la contratación, coordinación documental, plataforma, recepción de una parte de los bienes y administración de inventarios para sus almacenes.
Que esas funciones se asignen por medio de un mandato administrativo no genera por su sola disposición capacidad plena para su ejercicio. La compra consolidada nacional implica planeación de demanda, inteligencia de mercado, dictamen técnico y económico, gestión de cientos de claves, sistemas interoperables, programación de citas logísticas a tiempo y tiempo fijo considerando paridad en uso vehicular pesado en balanceo entre cargas pecuarias por lote en despliegue en red fría considerando puertos secos para su transportación garantizando continuidad operativa entre sus distintas fases contemplando junto con las demás variables técnicos específicos e información pública arrojada por fuentes confiables a través del ciclo operación subfuncionales; control sobre su inventario determinando mediante su uso su cobro desde una hora mínima por cada día natural hasta su máximo que será entre cuatro horas naturales hasta un mes mediante un sólo punto desde recepción hasta redistribución para luego proseguir concilando su factura hasta pagarla siguiendo automáticamente un control sobre sus sanciones y atender controversias tal y como lo exigen las normas administrativas los lineamientos y las especificaciones técnicas.
La centralización únicamente resulta benéfica en términos de eficiencia cuando se cuenta con suficiente capacidad física, personal especializado, sistemas adecuados para las citas, amplios horarios de recepción y entrega, infraestructura suficiente para red fría, trazabilidad, integración con los sistemas institucionales correspondientes, redispersión de proveedores y planes de continuidad operativa.
"Centralizar sin contar con las herramientas maduras no elimina los errores: los concentrará y amplificará".
El riesgo reside en la fragmentación de responsabilidades. Birmex contrata y coordina; los Administradores reciben y validan; los Almacenes documentan; Finanzas procesan; cada Institución paga. Cuantos más actores intervienen en la separación de funciones más fácil resulta evadir la responsabilidad.
Birmex puede alegar que el pago corresponde a la Institución. La Institución puede justificar que no ha recibido la validación correspondiente. El Almacén puede argumentar que continúa con la entrega en revisión. Finanzas puede detener la factura porque no existe contrarrecibo. Mientras cada función señala a otra permanece el proveedor sin cobrar.
3. El gran problema del pago
La compra consolidada genera obligaciones financieras al proveedor desde antes de la primera entrega: fabricar o importar; constituir inventarios; garantizar su capacidad productiva; contratar transporte; mantener seguros; garantizar condiciones adecuadas para red fría; adecuar marbetes; reservar producto para el sector público; presentar garantías; absorber costos de pruebas, canjes y reposiciones.
El fenómeno financiero donde las grandes deudas del IMSS BIENESTAR, donde empieza a tener requerimientos de pago extrajudiciales ante tribunales contencioso administrativo, queda en estado de un hoyo negro espacial, porque mientras esta institución no cumple con sus obligaciones, la nueva compra abre la puerta a un nuevo deudor, Birmex toma el lugar del IMSS BIENESTAR y deja un sentimiento de burla entre los proveedores, ya que ahora se tendrán que sumar las deudas de las 2 instituciones, y con la indulgencia de la Secretaria Anticorrupción y Buen Gobierno.
Todo ello genera necesidad líquida. Sin embargo el apartado correspondiente al pago del Anexo Técnico es escueto: las Instituciones realizarán el pago a proveedores mediante transferencia electrónica una vez recibidos los bienes a entera satisfacción. No desarrolla ruta operativa única e integral para cada Institución.
No se define cuándo es aceptada la entrega, ni el plazo que tiene el administrador para validarla, ni el momento en que se genera el contrarrecibo, ni cuándo puede presentarse el CFDI, ni cuánto tiempo tiene el área financiera para aceptarlo, ni cómo se notificará una observación, ni cuándo inicia el plazo de pago, ni cómo se calculan y reconocen los gastos financieros por mora.
Sostener que “se pagará una vez recibidos los bienes a entera satisfacción” puede ser, en principio formalmente correcto, pero fácilmente indefinible. ¿La satisfacción se acredita con la firma del almacén? ¿Con la revisión físico-material de la entrega? ¿Con la inspección sanitaria? ¿Con la validación del administrador? ¿Con la aceptación del CFDI? ¿Con la generación del contrarrecibo? ¿Con la conciliación presupuestal? Cada escalón adicional deviene en un puñado de días adicionales; semanas si no es que meses.
El retraso en el pago no es únicamente un problema de financiamiento del proveedor, sino del riesgo directo al abasto. Una empresa que no cobra utiliza líneas de crédito para financiar su proceso de fabricación y distribución. El costo financiero se incorpora al precio futuro. Las pequeñas y medianas empresas suelen salir del juego por escaso acceso al financiamiento. Los fabricantes limitan nuevos lotes o incrementan precios; los distribuidores reducen inventarios.
"Al proveedor se le sanciona por no entregar, después de habérsele debilitado por no pagarle".
El modelo genera un ciclo vicioso: el Estado adjudica; el proveedor compra materia o producto terminado; le exige mantener inventarios; la institución emite una orden; entrega; se tarda la recepción o validación; no puede ingresar la factura o queda observada; no hay pago; pierde liquidez; se tarda en la próxima entrega; le aplican penas o deducciones.
Protocolo nacional de pago
La ruta de pago debería estar definida en las bases y replicarse en todos los contratos con responsables y plazos máximos para cada etapa:
Etapa
Regla mínima necesaria
Recepción física
Constancia digital inmediata que contenga fecha-hora-lote-cantidad-responsable.
Revisión y aceptación
Plazo máximo para observaciones; aceptación tácita si no hay pronunciamiento.
Contrarrecibo
Generación electrónica obligatoria dentro de un plazo cierto posterior a la aceptación.
Factura
Ventanilla digital única; trazabilidad a las observaciones y prohibición a los rechazos genéricos.
Pago
Fecha cierta computada desde aceptación o contrarrecibo sin reinicios discrecionales del plazo.
Mora
Cálculo automático de gastos financieros y responsable institucional nominativo.
Transparencia
Tablero por institución con facturas recibidas-observadas-pagadas-vencidas.
El Estado exige reportes mensuales de inventarios a los proveedores. Sería congruente que las instituciones reportaran mensualmente sus pagos: órdenes emitidas, entregas aceptadas, facturas ingresadas, facturas observadas, días promedio de pago, adeudos vencidos y gastos financieros generados.
Inventarios estratégicos financiados por los proveedores
El inventario inicial de hasta 5% puede ser útil para atender contingencias y órdenes urgentes; sin embargo, faltan reglas fundamentales sobre transmisión de propiedad, asunción del riesgo, lugar de almacenamiento, momento de facturación, rotación, mermas, caducidad, liberación para consumo y destino de los productos cuando la institución no emita las órdenes esperadas.
Sin esas definiciones básicas, la reserva estratégica puede ser considerada como un inventario financiado por los proveedores. La seguridad del abasto no debe sustentarse en trasladar unilateralmente el costo del almacenamiento y del financiamiento a la cadena de suministro. El Estado tiene derecho a exigir disponibilidad pero a cambio debe pagar por ella y asumir las consecuencias de su propia planeación.
La compra 2027-2028 presenta un aparato documental muy amplio: formularios, formatos, registros, certificados, declaraciones, garantías, reportes y sanciones. El éxito o fracaso de la compra no se definirá por el número de documentos que se presenten o por las claves que se adjudiquen.
Se definirá por cuatro resultados: que el medicamento se contrate; que se entregue; que llegue a la unidad médica; y que se pague al proveedor. Si falta alguno, no habrá sido exitosa.
“Una adjudicación no cura a nadie. Un medicamento parado en un almacén no cura a nadie. Una factura sin pagar no cura a nadie y puede dar lugar a la siguiente compra incumplida”.
La historia interminable
El sistema nacional de salud mexicano necesita una compra mayormente grande. Necesita una compra ejecutiva. Necesita reglas claras; instituciones competentes; almacenes funcionales; plataformas informáticas interoperables; y pagos puntuales.
Las sanciones no sustituyen a la planeación. La centralización no sustituye a la capacidad operativa. Y ninguna política pública para garantizar el abasto será sostenible si los proveedores entregan pero no cobran.
El verdadero éxito o fracaso de la compra consolidada 2027-2028 no se medirá al día del fallo ni por el monto del presunto ahorro obtenido. Se medirá cuando el medicamento llegue oportunamente al paciente beneficiario y cuando la institución administrativa financieramente responsable cumpla con su propia parte contractual igualmente.
Mientras el Estado cambie el comprador, modifique las plataformas y publique nuevas bases, pero mantenga los mismos problemas de coordinación, recepción y pago, la compra más grande del Sistema de Salud seguirá siendo lo que ha sido durante demasiado tiempo: al final se lo que hiciste el verano pasado, una historia sin fin...